村莊規劃調研報告

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　　加強對農村村莊規劃實(shí)施和管理，正確引導農民按村莊建設規劃要求有序建房，是改善農村居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，統籌城鄉發(fā)展，推進(jìn)新農村建設，構建和諧社會(huì )的重要保證。經(jīng)對xx區內村莊規劃實(shí)施和管理進(jìn)行調查了解，發(fā)現在村莊規劃實(shí)施過(guò)程中，組織實(shí)施得力，管理比較規范。但是，村莊規劃實(shí)施過(guò)程中也存在規劃落實(shí)不到位、管理不嚴，以及資金投入偏少、村莊規劃編制率偏低和重建設輕規劃，農民規劃意識不強和不按規劃建房等現象方面問(wèn)題。

　　一、基本情況

　　xx區位于吉安市中心城區，轄有六個(gè)鄉鎮（白塘街道），83個(gè)行政村，614個(gè)自然村（其中吉安市外環(huán)線(xiàn)內行政村28個(gè)、村莊145個(gè)），總人口為234028人，建成區面積為29.86平方公里。六個(gè)鄉鎮（白塘街道）都成立了村鎮規劃建設管理機構和村鎮規劃助理員隊伍，興橋、長(cháng)塘兩鎮有三名規劃助理員，樟山鎮、曲瀨鄉、禾埠鄉、白塘街道各有一名村鎮規劃助理員，具體負責本轄區內的村鎮規劃建設管理工作。目前，已完成61個(gè)行政村規劃，規劃編制率為73.49%(外環(huán)線(xiàn)外行政村100%完成)，自然村規劃191個(gè)，規劃編制率為31.11%。目前，已編制村莊建設規劃的村莊，基本都能?chē)栏癜匆巹澾M(jìn)行各項建設。

　　二、存在問(wèn)題

　　1、重視宣傳不夠。在廣大農村農民建房管理工作中，農民長(cháng)期以辦理了用地手續為最終手續，只認可土地管理部門(mén)，意識中根本就沒(méi)有規劃概念，對規劃的意識也較為模糊。

　　一是對村莊規劃編制工作重視不夠。鄉鎮、村組對該項工作管理不到位，重視不夠，沒(méi)有將農村村莊規劃實(shí)施和管理工作納入鄉鎮對村組年度目標考核管理范圍。

　　二是對政策法規宣傳不夠深入。各鄉鎮、村組對國家相關(guān)的政策法規宣傳不到位、不夠深入，特別是對《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》和其他相關(guān)配套法律法規的宣傳不夠深入，農村村民對規劃的相關(guān)政策法規認識和理解不深。另外，從鄉鎮主要領(lǐng)導到村組一級村干部自身對這一塊工作認識不深，缺乏規劃觀(guān)念等原因最終導致村莊規劃編制工作滯后，規劃編制率不高。

　　2、規劃覆蓋率偏低。xx區位于吉安市中心城區，屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區，與沿海發(fā)達城市和周邊縣市、區相比還有很大差距。城鄉發(fā)展不平衡，加上各鄉鎮、村委會(huì )和自然村沒(méi)有什么支柱產(chǎn)業(yè)，從鄉鎮到村委會(huì )、村小組三級組織，都是吃財政飯可用經(jīng)費有限等原因，導致村莊規劃編制工作滯后，規劃編制率不高。全區614個(gè)自然村，只完成規劃編制191個(gè)，規劃編制率為31.11%，行政村完成規劃編制61個(gè)，規劃編制率為73.49%(外環(huán)線(xiàn)外行政村100%完成)。雖然近年來(lái)隨著(zhù)社會(huì )主義新農村建設的不斷深入，我區投入大量人力、物力和資金編制村莊規劃，全區的村莊規劃編制履蓋率進(jìn)一步擴大，但是從以上幾組數字上，可以看出我區在編制村莊規劃上資金投入偏少，村莊規劃履蓋率還很低。

　　3、規劃執行較難。

　　一是意識不強。在我區廣大農村，由于受習俗傳統觀(guān)念影響，農民的規劃意識淡薄，無(wú)視規劃，規劃落實(shí)難。在一些遍遠村莊既使有規劃也都不一定執行的了，農民建房很難按規劃要求去做。在農村農民建房已形成了跟著(zhù)路走的習慣，只要哪里交通方便，房子就建在哪里。所以，近年來(lái)雖然在農村建了很多新房，但農村的面貌并沒(méi)有因此得到改觀(guān)，還依舊是只見(jiàn)新房不見(jiàn)新貌。

　　二是土地調整難。在廣大農村一些村莊雖然編制了村莊建設規劃的村莊，但在具體執行過(guò)程中，受姓氏、家族、宗族封建傳統觀(guān)念和土地政策限制，特別是受近年來(lái)城市、鄉鎮拆遷征地等因素影響，農民建房用地如涉及跨村、跨組的建房用地調整相當難，在實(shí)際操作中難以按規劃要求落實(shí)到位。所以導致所編制的村莊規劃很難實(shí)施，成了一紙空文。另外，在廣大農村，農民建房所用的宅基地不能自由流轉也是阻礙村莊規劃實(shí)施的一個(gè)重要原因。

　　三是實(shí)際操作難。在村莊規劃的實(shí)施過(guò)程中，由于所編制的村莊規劃中的房屋戶(hù)型、間距、層高、建筑占地面積等與農村實(shí)際需求不符，農民建房不能接受，造成規劃操作不了。這類(lèi)現象在城區外環(huán)線(xiàn)內布點(diǎn)村莊最為突出。根據城區村莊布點(diǎn)規劃，在外環(huán)線(xiàn)內xx區有55個(gè)適度擴建和保留整治村莊、4個(gè)新建型村莊、5個(gè)農民拆遷安置型村莊。在已批準的布點(diǎn)村莊建設規劃的實(shí)施過(guò)程中，因所規劃的房屋戶(hù)型、間距、層高、建筑占地面積、跨村、跨組土地協(xié)調等諸多問(wèn)題，在實(shí)際操作中難以按規劃要求落實(shí)到位。導致好多已編制好的村莊規劃實(shí)施不了。

　　4、違章查處不夠。在村莊規劃實(shí)施過(guò)程中，鄉鎮、村委會(huì )及村小組沒(méi)有嚴格把關(guān)，認真履行職責。一方面是審批農民建房不嚴。在村莊規劃編制后，鄉鎮、村委會(huì )和村小組在村民申請建房時(shí)，沒(méi)有按村莊規劃要求正確指導和嚴格把關(guān)，而是讓村民隨意選址，有的甚至是圍著(zhù)村民意愿轉選那批那，助長(cháng)了農民隨意建房風(fēng)氣。另一方面是鄉鎮、村委干部監管不力。在已編制好村莊建設規劃的村莊內，鄉鎮、村委會(huì )對不按村莊建設規劃建房行為沒(méi)有及時(shí)制止和處理，規劃沒(méi)有起到指導農民建房作用，成了鄉鎮的收藏品，村委會(huì )的裝飾品。

　　5、建房審批環(huán)節繁瑣。中心城區的農民建房審批環(huán)節過(guò)多，農民難以接受�？梢哉f(shuō)現在中心城區的農民建房是村、鄉、區、市四級管理，層層審核，并且各個(gè)環(huán)節上面往往銜接不夠，造成許多工作重復脫節。如選址踏看，為了慎重起見(jiàn)，每個(gè)環(huán)節的審批人員都要到現場(chǎng)去看一遍，浪費時(shí)間和人力。并且審批周期過(guò)長(cháng)，農民往往因等的審批時(shí)限過(guò)長(cháng)，還未等到有關(guān)部門(mén)放線(xiàn)，就自己擅自先動(dòng)工建設，造成邊批邊違章建設現象。

　　三、建議對策

　　1、要搞好三個(gè)結合。在編制村莊規劃的時(shí)候要充分考慮到“當地實(shí)際、農村風(fēng)俗、農民意愿”這三個(gè)方面的因素。規劃中房屋戶(hù)型、間距、層高、建筑占地面積等應與農村實(shí)際相符。

　　2、加大對村莊規劃實(shí)施的領(lǐng)導。鄉鎮要將村莊規劃實(shí)施管理工作納入村組干部年度考核績(jì)效中，實(shí)行行政一把手負責制，對轄區內村莊規劃實(shí)施管理不力的追究相關(guān)責任人責任。

　　3、加大村莊規劃編制資金投入。鄉鎮要將村莊規劃編制經(jīng)費列入鄉鎮、村組財政預算，市局也向省廳多爭取一些農村規劃編制的資金補貼，以加大村莊規劃編制的資金投入，提高村莊規劃編制的覆蓋率。

　　4、加大政策法律法規宣傳。要將有關(guān)政策法規制作成簡(jiǎn)明扼要內容直觀(guān)的宣傳單和錄音帶，發(fā)鄉鎮（街道）、村委會(huì )。利用逢圩、節假日以宣傳車(chē)廣播、發(fā)放宣傳單形式向農民宣傳法律、法規和政策，加深對村莊規劃的理解。

　　5、嚴格村莊規劃實(shí)施管理。鄉鎮、村組干部要按照“守土有責”的原則，加大對本村莊內農民建房的監督管理，嚴厲打擊農民不按村莊建設規劃違章亂建房行為，對未按村莊建設規劃建房的，要堅決予以拆除，杜絕不按村莊規劃違章建房現象的發(fā)生，確保所編制的村莊規劃得以順利實(shí)施。

　　6、法律法規的修改、制定上有突破，改變農村土地現有的管理模式，使農村集體土地能自由流轉。

　　7、中心城區農民建房的審批，建議市里負責村莊規劃的審核，鄉、村負責建房資格的審查，區里負責農民建房的選址、放線(xiàn)、監管等具體工作，盡量縮短審批時(shí)間，減少審批環(huán)節。

　　【拓展閱讀】

　　關(guān)于縣村莊規劃工作方案

　　為深入推進(jìn)鄉村振興戰略實(shí)施，根據《x省自然資源廳關(guān)于做好村莊規劃工作的通知》、《x市自然資源和規劃局轉發(fā)x省自然資源廳關(guān)于做好村莊規劃工作的通知》，結合我縣實(shí)際，特制定本工作方案。

　　一、總體要求

　　村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開(kāi)展國土空間開(kāi)發(fā)保護活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉村建設項目規劃許可、進(jìn)行各項建設等的法定依據。要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實(shí)現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，編制“多規合一”的實(shí)用性村莊規劃。

　　堅持先規劃后建設，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承。堅持農民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求。堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先，實(shí)現綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。堅持因地制宜、突出地域特色，防止鄉村建設“千村一面”。堅持有序推進(jìn)、務(wù)實(shí)規劃，防止一哄而上，片面追求村莊規劃快速全覆蓋。力爭到xxxx年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作，有條件、有需求的村莊應編盡編。

　　二、工作任務(wù)

　�。ㄒ唬┳龊么迩f分類(lèi)。按照《中央農辦農業(yè)農村部自然資源部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于統籌推進(jìn)村莊規劃工作的意見(jiàn)》，在xxxx年底前，以行政村為單位，按照集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)等四類(lèi)分類(lèi)要求（詳見(jiàn)附件x），基本完成村莊分類(lèi)工作。村莊分類(lèi)要注意征求村民意見(jiàn)，村莊分類(lèi)結果要進(jìn)行公示，公示時(shí)間一般不少于xx日，搬遷撤并類(lèi)村莊需經(jīng)村民會(huì )議同意。

　�。ㄘ熑螁挝唬焊麈側嗣裾�府、縣自然資源規劃局、縣農業(yè)農村水利局、縣發(fā)改委）

　�。ǘ�）優(yōu)化村莊布局。在組織編制市縣國土空間規劃時(shí)，要全面分析村莊資源稟賦、區位條件、經(jīng)濟狀況、傳統歷史、人文底蘊及群眾意愿，以已編制的村莊布點(diǎn)規劃和縣域鄉村建設規劃為基礎，強化村莊布點(diǎn)專(zhuān)題研究，進(jìn)一步優(yōu)化村莊布局。到xxxx年底，結合國土空間規劃編制在縣域層面基本完成村莊布局工作。

　�。ㄘ熑螁挝唬嚎h自然資源規劃局、縣農業(yè)農村水利局、縣發(fā)改委、各鎮人民政府）

　�。ㄈ�）開(kāi)展規劃評估。村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃。在xxxx年xx月底前，根據省村莊規劃編制技術(shù)指南的要求自行分批（或分鎮）對已批準正在實(shí)施的村土地利用規劃、美麗鄉村規劃等相關(guān)規劃進(jìn)行綜合評估，分析規劃實(shí)施成效和存在問(wèn)題，提出評估結論。經(jīng)評估符合“多規合一”實(shí)用性村莊規劃要求的，可不再另行編制村莊規劃；需補充完善的，完善后再行報批；不符合要求的，按照要求重新編制村莊規劃。

　�。ㄘ熑螁挝唬嚎h自然資源規劃局、縣農業(yè)農村水利局、縣住建局、各鎮人民政府）

　�。ㄋ模�實(shí)現應編盡編。根據村莊規劃和國土空間開(kāi)發(fā)保護的實(shí)際需要，編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規劃。對于沒(méi)有編制過(guò)村土地利用規劃、美好鄉村規劃等規劃，或經(jīng)評估不符合“多規合一”實(shí)用性村莊規劃要求，但是有條件和有需求的村莊，力爭xxxx年底前做到應編盡編。暫時(shí)沒(méi)有條件編制村莊規劃的，應在縣、鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求，作為實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉村建設項目規劃許可的依據。對于城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的村莊，要編制詳細規劃，不再編制村莊規劃；對于城鎮開(kāi)發(fā)邊界外緊鄰城鎮開(kāi)發(fā)邊界的村莊，可以根據實(shí)際情況選擇編制村莊規劃，或者與城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的城鎮建設用地統一編制詳細規劃；對正在編制的美麗鄉村規劃及其他有關(guān)規劃，應當按照村莊規劃編制技術(shù)指南的要求，編制“多規合一”的村莊規劃。

　�。ㄘ熑螁挝唬焊麈側嗣裾�府、縣自然資源規劃局、縣農業(yè)農村水利局）

　�。ㄎ澹┯煤矛F有村莊規劃�！岸嘁幒弦弧睂�(shí)用性村莊規劃編制前，已經(jīng)編制村土地利用規劃、美麗鄉村規劃等規劃的村莊，規劃用地布局安排與生態(tài)紅線(xiàn)及現行的鎮級土地利用總體規劃不沖突的，可將其與鎮級土地利用總體規劃共同作為村莊建設、整治的管理依據；沒(méi)有編制村土地利用規劃、美麗鄉村規劃等規劃的村莊，可以將縣域鄉村建設規劃、鎮總體規劃、鎮級土地利用總體規劃等規劃作為村莊建設、整治的管理依據，實(shí)現規劃管理全覆蓋。

　�。ㄘ熑螁挝唬焊麈側嗣裾�府、縣自然資源規劃局、縣農業(yè)農村水利局）

　�。�六）用好機動(dòng)建設用地規模。通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤在鎮級土地利用總體規劃預留的未落地的機動(dòng)建設用地規模，可以用于村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等項目。鎮政府可向縣自然資源規劃局提出使用機動(dòng)建設用地規模申請，并按規定修改鎮級土地利用總體規劃、鎮總體規劃，落實(shí)機動(dòng)建設用地規模、明確規劃用地性質(zhì)，更新規劃數據庫。使用機動(dòng)建設用地規模不得占用永久基本農田和生態(tài)保護紅線(xiàn)。

　�。ㄘ熑螁挝唬嚎h自然資源規劃局、各鎮人民政府）

　�。ㄆ撸﹥�(yōu)化調整用地布局。允許在不改變縣級土地利用總體規劃、國土空間規劃主要控制指標情況下，優(yōu)化調整村莊各類(lèi)用地布局，更新規劃數據庫。實(shí)施“田、水、路、林、村”土地綜合整治涉及永久基本農田調整的，要按照《自然資源部農業(yè)農村部關(guān)于加強和改進(jìn)永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔xxxx〕x號）“永久基本農田數量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善”的要求，編制永久基本農田調整方案，經(jīng)市自然資源主管部門(mén)會(huì )同農業(yè)農村主管部門(mén)審查后，報省自然資源主管部門(mén)會(huì )同農業(yè)農村主管部門(mén)審核。經(jīng)審核符合要求的，由縣政府按照法定程序調整鎮級土地利用總體規劃和村莊規劃，并按照調整后的規劃組織實(shí)施。土地綜合整治項目完成并通過(guò)驗收后，由縣政府提出申請，經(jīng)省自然資源廳同意，報自然資源部調整永久基本農田數據庫。

　�。ㄘ熑螁挝唬嚎h自然資源規劃局、各鎮人民政府）

　　三、進(jìn)度安排

　　1、xxxx年xx月，基本完成村莊分類(lèi)工作，村莊分類(lèi)需征求村民意見(jiàn)，分類(lèi)結果要進(jìn)行公示，搬遷撤并類(lèi)村莊需經(jīng)村民會(huì )議同意。

　　2、xxxx年x月—xxxx年x月，完成規劃評估，對全縣正在實(shí)施的村土地利用規劃，美麗鄉村規劃等相關(guān)規劃進(jìn)行綜合評估，形成評估結論。根據評估結論，符合“多規合一”實(shí)用性村莊規劃要求的，不再另行編制村莊規劃；需補充完善的，完善后報批；不符合要求的，按照要求重新編制村莊規劃。

　　3、xxxx年x月—xxxx年底，對于沒(méi)有編制過(guò)村土地利用規劃、美好鄉村規劃等規劃，或經(jīng)評估不符合“多規合一”實(shí)用性村莊規劃要求，但是有條件和有需求的村莊，力爭xxxx年底前做好應編盡編。

　　四、組織保障

　�。ㄒ唬�強化組織領(lǐng)導和工作督導。鎮政府履行好村莊規劃編制主體責任，縣自然資源規劃局負責技術(shù)指導、業(yè)務(wù)培訓、基礎數據和資料提供等工作，各相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)配合。村莊規劃工作已納入市對縣目標管理績(jì)效考核，要確保各項工作按照時(shí)序進(jìn)度要求扎實(shí)推進(jìn)（xx縣村莊規劃工作領(lǐng)導小組成員名單見(jiàn)附件x）。

　�。ǘ�）加強村莊規劃隊伍建設�？h自然資源規劃局要積極爭取支持，探索建立駐村、駐鎮規劃師制度，充實(shí)鎮規劃專(zhuān)業(yè)管理人員，壯大鄉村規劃管理隊伍力量。加強對基層規劃管理人員培訓，不斷提升鄉村規劃管理水平。在開(kāi)展村莊規劃編制工作中，延伸規劃編制單位服務(wù)鏈條，將規劃內容宣傳輔導、定期到鄉村跟蹤指導村莊規劃實(shí)施情況納入服務(wù)要求。

　�。ㄈ�）加強經(jīng)費和技術(shù)保障。規劃編制經(jīng)費預算納入同級財政預算，保障村莊規劃工作經(jīng)費。選擇高水平的技術(shù)團隊，承擔規劃評估及規劃編制有關(guān)工作，根據《x省人民政府關(guān)于加強城鄉規劃管理的意見(jiàn)》和《x省自然資源廳轉發(fā)自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國土空間規劃工作的通知》文件精神，結合我縣實(shí)際，采取邀請招標、競爭性談判等方式選擇具有城鄉規劃或土地規劃乙級及以上資質(zhì)承擔我縣村莊規劃編制工作。

　�。ㄋ模┒ㄆ趫笏凸ぷ鬟M(jìn)展。從xxxx年xx月開(kāi)始，各鎮在每月x日前，報送“多規合一”實(shí)用性村莊規劃工作進(jìn)展情況表和村莊分類(lèi)情況統計表（詳見(jiàn)附件x、附件x），每季度第二個(gè)月x日前報送村莊規劃開(kāi)展情況的報告，報縣自然資源規劃局。

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