規范性文件備案審查工作調研報告

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規范性文件備案審查工作調研報告1

　　必須認真貫徹監督法積極開(kāi)展規范性文件備案審查工作

　　《中華人民共和國各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )監督法》于20xx年1月1日起施行至今，不少市、縣（區）人大常委會(huì )對于規范性文件備案審查這一項工作仍處于空白狀態(tài)。雖然20xx年11月自治區人大常委會(huì )制定的《廣西壯族自治區各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查條例》規定了我區各級人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )、人民政府及所屬部門(mén)制定的規范性文件必須備案，但由于部分市、縣（區）人大常委會(huì )工作機構人員偏少，政府在這一項工作上也不強調，致使規范性文件的備案審查工作沒(méi)有得到落實(shí)。

　　一、存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┱J識不足，等待觀(guān)望。規范性文件備案審查是一種新的監督形式，具有很強的政策性、法律性和程序性。作為備案審查機關(guān)，地方人大常委會(huì )對政府規章、決定、命令等規范性文件進(jìn)行審查，是依法行使監督權的具體體現，人大常委會(huì )和人民政府應當密切配合，共同做好這項工作。據了解，目前部分市、縣兩級無(wú)論是規范性文件備案審查機關(guān)，還是規范性文件制定機關(guān)，都存在認識不足的問(wèn)題。因此，對這項工作都沒(méi)有引起重視，有等待觀(guān)望的思想。

　�。ǘ�）意識不強，工作滯后。備案審查是規范性文件管理的一種重要手段，有利于及時(shí)發(fā)現和糾正違法、不當的規范性文件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進(jìn)依法行政，維護法制統一。但部分市、縣（區）制定規范性文件的機關(guān)，沒(méi)有從依法行政的高度來(lái)認識規范性文件制定和報備工作的重要性，基本上還是沿襲過(guò)去那種工作方式和方法，沒(méi)有報備的概念和意識，由于規范性文件制定機關(guān)沒(méi)有主動(dòng)報備，規范性文件審查機關(guān)又沒(méi)有主動(dòng)要求報備，使規范性文件失去了監督。這與部分市、縣（區）規范性文件制定機關(guān)報備意識淡薄有關(guān)，同時(shí)也與部分市、縣（區）規范性文件審查機關(guān)宣傳力度不夠有關(guān)。

　�。ㄈ�）人員不夠，難于開(kāi)展。審查規范性文件，必須要有相對專(zhuān)業(yè)、經(jīng)驗豐富、熟練掌握法律法規知識的人才。據了解，目前部分市、縣（區）人大常委會(huì )都沒(méi)有設置專(zhuān)門(mén)的機構，也缺乏有這方面專(zhuān)長(cháng)的人才，因此，難于把這項工作開(kāi)展起來(lái)。

　�。ㄋ模┙�(jīng)驗不多，難于借鑒。監督法對規范性文件的備案審查程序，沒(méi)有作具體規定，目前各地都處于摸索、探討階段，因此，如何建立相應的備案接收、登記審查以及向社會(huì )公開(kāi)等制度，如何建立完整的備案數據庫，如何對不適應客觀(guān)發(fā)展要求或與新出臺的法律、法規相抵觸的規范性文件及時(shí)進(jìn)行相應的修改或廢止，如何執行規范性文件自動(dòng)失效制度等，均未形成比較科學(xué)、規范、系統、完備的管理流程，也沒(méi)有形成有效的運行機制，沒(méi)有范例可鑒，沒(méi)有經(jīng)驗可取，沒(méi)有典型可學(xué)，是造成部分市、縣（區）規范性文件備案審查工作處于空白狀態(tài)的原因之一。

　　二、對策與思路

　　監督法規定的規范性文件備案審查機關(guān)是各級人大常委會(huì )，自治區人大常委會(huì )頒布備案審查條例的備案審查機關(guān)和主體是廣西各級人大常委會(huì )。因此，市、縣人大常委會(huì )嚴格按照監督法法規定行使職權，是做好這項工作的前提和關(guān)鍵。

　　(一)認真貫徹監督法，穩妥啟動(dòng)工作。對規范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會(huì )的一項重要監督職權，是人大常委會(huì )開(kāi)展法律監督的基本形式，要進(jìn)一步提高對這項工作的重要性和必要性的認識，認真貫徹監督法，積極穩妥啟動(dòng)規范性文件備案審查工作。監督法關(guān)于對規范性文件的備案審查制度，正是依據憲法和有關(guān)法律的規定，使這項監督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、縣開(kāi)展備案審查工作的法律依據。自治區人大常委會(huì )根據監督法的授權和要求，制定了全區性的規范性文件備案審查條例，有利于市、縣兩級人大常委會(huì )健全備案審查監督機制，促進(jìn)備案審查工作更好地開(kāi)展。為此，市、縣人大常委會(huì )要認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )監督法的精神實(shí)質(zhì)，掌握自治區人大常委會(huì )關(guān)于規范性文件備案審查條例的操作程序和要求，積極穩妥地啟動(dòng)審查工作。要嚴格按照監督法第三十條的`規定，堅持標準，突出重點(diǎn)，圍繞規范性文件的合法性、適當性和協(xié)調性穩妥地開(kāi)展備案審查工作。審查合法性，就是審查其是否與憲法、法律、法規和上級、本級人大及其常委會(huì )所作的決議、決定相抵觸。規范性文件同法律、法規規定相抵觸的主要表現有作出旨在抵消有關(guān)法律性文件精神的規定；與法律法規或者上級、本級人大及其常委會(huì )的決議中的明確規定不抵觸，但與其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本權利義務(wù)等不允許地方規定的；明顯搞地方保護主義，分割社會(huì )主義統一市場(chǎng)等四種情形。在重點(diǎn)審查合法性的同時(shí)，要認真審查適當性、協(xié)調性。審查適當性，就是審查規范性文件規定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施與管理效果的價(jià)值相稱(chēng)性。審查協(xié)調性，即不同機

規范性文件備案審查工作調研報告2

　　關(guān)的規范性文件對同一事項的規定必須協(xié)調一致，不能相互矛盾。

　�。ǘ�）設立辦事機構，配強工作人員。審查規范性文件是一項復雜的工作，政策性、法律性、專(zhuān)業(yè)性都很強，市、縣人大常委會(huì )沒(méi)有一批高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員，沒(méi)有一個(gè)強有力的辦事機構，很難發(fā)揮審查監督作用。一要設立辦事機構。辦事機構是做好規范性文件備案審查的重要力量，承擔著(zhù)組織、調研、取證、提出初審意見(jiàn)等具體任務(wù)。為此，有條件的市、縣人大常委會(huì )，要設立專(zhuān)門(mén)的辦事機構，配備人員，負責備案審查的具體工作，努力建設一支與監督法相適應的備案審查監督隊伍。沒(méi)有條件的市、縣可考慮在人大常委會(huì )辦公室內設兼職的`備案管理員，負責規范性文件以及提出審查要求、審查建議的接收、登記、分送、存檔等日常事務(wù)工作。在辦公室設立備案管理員，有利對外接收文件，向上級人大常委會(huì )報備本機關(guān)規范性文件和相關(guān)資料的歸檔工作。據調查，目前由于各市、縣人大常委會(huì )機關(guān)人員都比較少，因此，各市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )和各縣（區）人大常委會(huì )各工委應在常委會(huì )的領(lǐng)導下，按照職責分工，具體承擔分送相關(guān)規范性文件的審查工作。同時(shí)，市、縣人大常委會(huì )要配強機關(guān)工作人員，在各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、各工委配備一定數量的專(zhuān)業(yè)人才，為做好規范性文件備案審查工作提供組織保障。二要改善常委會(huì )組成人員結構。要加強規范性文件備案審查主體建設，適當增加常委會(huì )組成人員的專(zhuān)職比例，增加一些具有一定專(zhuān)業(yè)知識、熟悉法律的專(zhuān)業(yè)人才，以保證審查的質(zhì)量。

　�。ㄈ�）依法規范程序，扎實(shí)推進(jìn)工作。規范性文件的審查工作涉及面廣，是一項政治性、政策性、法律性和群眾性都很強的工作，所以市、縣既要按法律規定積極實(shí)施，又要認真對待，穩妥處理，扎實(shí)推進(jìn)。要建立健全機制，依法規范程序。規范程序、建立完善監督機制，是加強規范性文件備案審查工作的關(guān)鍵和基礎。市、縣人大常委會(huì )應根據上級有關(guān)規定，結合本地實(shí)際，積極探索，制訂規范性文件備案審查制度，明確規定規范性文件備案審查的范圍和內容；明確規定規范性文件備案審查的程序；建立健全規范性文件備案審查的糾錯機制，做到有章可循。同時(shí)，要正確處理好人大常委會(huì )與人民政府的關(guān)系，建立行之有效的工作機制。每年年初，政府要把制定出臺規范性文件的計劃，及時(shí)提交人大常委會(huì )，便于及早安排審查。在審查時(shí)，人大常委會(huì )要加強與政府溝通，了解情況，反饋意見(jiàn)，盡量達成共識，為審查規范性文件奠定基礎。在審查過(guò)程中，可以同有關(guān)規范性文件的制定機關(guān)進(jìn)行溝通和協(xié)商，提出意見(jiàn)，如制定機關(guān)接受意見(jiàn)，對有關(guān)規范性文件予以修改或廢止，則審查可告停止。審查中對有些屬于有爭議、一時(shí)拿不準的問(wèn)題，要與上級人大常委會(huì )工作機構及時(shí)溝通，把問(wèn)題搞準。

　�。ㄋ模﹫猿忠婪ㄞk事，集體行使職權。市、縣人大常委會(huì )堅持依法辦事、集體行使職權，是做好規范性文件備案審查工作必須遵循的原則。一要堅持嚴格依法辦事原則。無(wú)論是下級人大及其常委會(huì )做出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是具有約束力的文件。一旦撤銷(xiāo)，就會(huì )失去效力，產(chǎn)生嚴重的法律后果。因此，必須嚴肅、慎重地對待審查、撤銷(xiāo)規范性文件工作，不能草率從事。經(jīng)審查，符合監督法第三十條規定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷(xiāo)；對于合法、適當的規范性文件，應當予以維護。有些屬于有爭議、一時(shí)拿不準的問(wèn)題，應及時(shí)與上級人大常委會(huì )溝通，把問(wèn)題搞準，再作決定。二要堅持集體行使職權原則。市、縣人大及其常委會(huì )的基本工作規則是實(shí)行民主集中制，集體行使職權。對規范性文件審查后，需要作出相應決議、決定時(shí)，都必須經(jīng)過(guò)人大常委會(huì )全體組成人員的充分審議和討論，最后通過(guò)表決，按多數組成人員的意見(jiàn)，做出決定。

　�。ㄎ澹┘訌姌I(yè)務(wù)培訓，提高工作能力。審查規范性文件是一項政策性、法律性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性都很強的工作，市、縣人大常委會(huì )沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的審查機構、沒(méi)有一批高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員，很難承擔起審查職責。隨著(zhù)人大監督工作的深入，加強對有關(guān)國家機關(guān)規范性文件審查的任務(wù)將越來(lái)越重，備案審查報什么、怎么報，審什么、怎么審，具體問(wèn)題如何處理，啟動(dòng)審查、撤銷(xiāo)程序怎么操作，這些環(huán)節和程序，是市、縣人大及其常委會(huì )每一位從事備案審查工作的同志必須熟練掌握的基本功。要嚴格依法辦事，按程序辦事。著(zhù)重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培養和提高備案審查工作人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養和提高備案審查具體工作人員的學(xué)習能力、溝通協(xié)調能力和處理具體問(wèn)題的能力，才能真正適應規范性文件備案審查工作，才能扎實(shí)做好規范性文件備案審查工作。為此，市、縣人大常委會(huì )要深入貫徹監督法和自治區人大常委會(huì )關(guān)于規范性文件備案審查條例，組織舉辦培訓班，邀請專(zhuān)家、學(xué)者授課，聽(tīng)輔導報告，或派人到自治區參加監督法培訓班學(xué)習。通過(guò)有計劃地開(kāi)展學(xué)習培訓與自學(xué)相結合辦法，全面提高常委會(huì )組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規范性文件備案審查職責時(shí)能提出切實(shí)可行、有創(chuàng )造性的審查意見(jiàn)。