鄉村債務(wù)現狀調研報告
鄉村債務(wù)現狀調研報告
鄉村債務(wù)的形成有其特殊的時(shí)代背景，由來(lái)已久，情況復雜，矛盾眾多，已成為制約鄉村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。**縣作為中部地區典型的農業(yè)大縣和人口大縣，鄉村負債的問(wèn)題顯得尤為突出。
一、鄉村債務(wù)現狀
**縣鄉村債務(wù)具體體現為“兩大兩多”：“兩大”即：一是負債總額大。截止去年底，全縣鄉村債務(wù)總額為13.21億元，其中鄉級債務(wù)8.86億元，鄉均負債2216萬(wàn)元；村級債務(wù)4.34億元，村平負債50萬(wàn)元。以農業(yè)人口計算，人均背負鄉村債務(wù)1618元；二是債務(wù)增幅大。其中，村級債務(wù)利息增長(cháng)快。以20xx年3.37億元為基數，20xx年、20xx年分別遞增4399萬(wàn)元、4626萬(wàn)元�！皟啥唷奔矗阂皇侵貍鶈挝欢�。全縣40個(gè)鄉鎮全部負債，其中債務(wù)1000萬(wàn)元以上的29個(gè)， 5000萬(wàn)元以上的3個(gè)，上億元的1個(gè)，即觀(guān)音寺1.21億元。全縣853個(gè)行政村，零負債的村僅有2個(gè)，負債上100萬(wàn)元的95個(gè)，其中200萬(wàn)元以上的11個(gè)。二是欠個(gè)人的債務(wù)多。全縣鄉鎮一級的債務(wù)中，欠個(gè)人債務(wù)達到3.42億元，占鄉鎮債務(wù)總額的38.6%，涉及2.93萬(wàn)戶(hù)；村級債務(wù)中，欠個(gè)人債務(wù)達到3.19億元，占村級負債總額的74%，涉及5.03萬(wàn)戶(hù)。
二、債務(wù)成因分析
1、災害損失成債
自五強溪電站1994年蓄水發(fā)電以來(lái)，沅水成洪水位抬高，導致**縣洪澇災害損失明顯加劇。特別是1995年到1998年，全縣連續多次遭受特大洪災，直接經(jīng)濟損失34.6億元。為抗御洪水，縣委政府舉全縣之力，不僅新建縣城防洪大堤，還開(kāi)展了“百庫整治”工程，特別是對重點(diǎn)堤垸進(jìn)行全面加固處理，共投入資金7.8億元，由于該縣未列入洞庭湖一、二期治理范圍，基本上由縣鄉村三級自籌，僅堤垸建設一項就負債2.73億元，占債務(wù)總額的18%。
2、公益事業(yè)成債
從債務(wù)的支出用途來(lái)看，鄉村兩級用于農村學(xué)校建設、道路水利建設、計衛優(yōu)撫等方面的公益性支出，占債務(wù)總額的大頭，鄉村合計3.88億元，占負債總額的29.8%。特別是前些年各種考核達標項目過(guò)多，鄉村配套壓力十分沉重，自身又沒(méi)有建設資金來(lái)源，不得不舉債完成配套任務(wù)。
3、墊繳稅費成債
1996年前，國家實(shí)行單一糧食收購渠道，戶(hù)賣(mài)村結，糧款代扣，農民欠繳稅費的情況較少。隨著(zhù)糧食市場(chǎng)的放開(kāi)，糧食價(jià)格大幅下跌，嚴重挫傷了農民上交的積極性，導致稅費尾欠急劇上升。同時(shí)，鄉鎮稅費任務(wù)還包括國地兩稅，因此，在農業(yè)稅拖欠、國地稅源不足的情況下，鄉村兩級不得不借款完成稅費任務(wù)，這樣共形成債務(wù)1.43億元，占債務(wù)總額的10%。
4、鄉村企業(yè)成債
自上世紀80年代開(kāi)始，在計劃經(jīng)濟條件下，由于政企不分，鄉村兩級主導辦企業(yè)的現象較為普遍，行政組織出面為企業(yè)集資、擔保、借貸的情況時(shí)有發(fā)生。向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌后，縣以下國有企業(yè)、集體企業(yè)紛紛改制破產(chǎn)。但鄉鎮企業(yè)這一塊，依法破產(chǎn)沒(méi)有法律依據，以往鄉村出面借貸、擔保的債務(wù)無(wú)法解脫，因此承擔了巨大的債務(wù)包袱。全縣鄉村兩級共因此負債3.46億元，其中鄉鎮一級3.17億元，占鄉村負債總額的26.2%。觀(guān)音寺、九溪、雙溪口3個(gè)鄉鎮情況尤為嚴重，分別負債8188萬(wàn)元、6500萬(wàn)元、3093萬(wàn)元，占鄉鎮債務(wù)的74.9%、72.5%、73.8%。
5、財力不足成債
農村稅費改革前，該縣每年鄉統村提收入有1.08億元，其中鄉統籌收入3368萬(wàn)元、村級提留收入3428萬(wàn)元，此外，還有諸如鄉村道路建設、水利設施建設等各種不規范收費4000多萬(wàn)元，國家取消鄉統村提后，鄉村兩級基本失去收入來(lái)源，全部靠縣級財政和轉移支付來(lái)保障運行，特別是村級經(jīng)費一塊，就比稅改前減少1500多萬(wàn)元，維持基本運轉尚且十分困難。1995年以來(lái)，鄉村兩級為保運轉負債1.56億元，占債務(wù)總額的12%。加之近幾年新農村建設、綜治維穩、計劃生育等方面的任務(wù)更加艱巨，很多時(shí)候不得不舉債運行，此項債務(wù)規模有繼續擴大的趨勢。
三、化解債務(wù)對策建議
鄉村債務(wù)不僅是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，也是重大的社會(huì )問(wèn)題，更是嚴峻的政治問(wèn)題。尤其是農村稅費改革后，化債難度日益增大，已經(jīng)嚴重影響到了農村經(jīng)濟的健康發(fā)展，制約了新農村建設向縱深推進(jìn)。但從現實(shí)的情況來(lái)看，要化解龐大的債務(wù)包袱，僅靠鄉村自身的能力很不現實(shí)，必需在上級的統籌安排下，整體推進(jìn)，逐步實(shí)施。我們認為要化解鄉村債務(wù)可從以下幾個(gè)方面去努力。
1、繼續深化農村綜合改革
全面加快農村綜合改革步伐，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機構，擴大國家投入，切實(shí)減輕鄉村兩級公共服務(wù)的負擔。建議從轉變管理體制入手，對鄉鎮站所進(jìn)行徹底改革，由國家撥出專(zhuān)項資金，實(shí)行全省統籌操作，對現有站所人員實(shí)行全員置換，再因事設崗，公開(kāi)聘用，由“花錢(qián)養人”變“花錢(qián)養事”。屬于公益性的崗位，納入財政全額保障范圍；屬于經(jīng)營(yíng)性的崗位，推向市場(chǎng)，自負盈虧。
2、出臺化解鄉村債務(wù)政策
鑒于目前縣鄉財政困難，無(wú)力化解巨額債務(wù)的現實(shí)情況，建議按照“依靠法律，依靠政策，依靠群眾”的三依靠原則，出臺化解鄉村債務(wù)的相關(guān)政策，有針對性的加以解決。一是對政策性負債，建議國家給予全額轉移支付，逐年安排償債資金。特別在完成“普九”債務(wù)化解后，迅速啟動(dòng)農村義務(wù)教育債務(wù)化解工作。二是對農村公益性建設負債，在“誰(shuí)受益，誰(shuí)負擔”的總體原則之下，建議國家充分考慮鄉村兩級的財力實(shí)際，給予適當的化債補貼。三是對農民歷年尾欠稅費任務(wù)負債，稅改前歷年稅費尾欠，建議以村為單位組織群眾公開(kāi)評議，確無(wú)償還能力的對象，可以?huà)熨~或減免，確有償還能力的，立足現實(shí)，做出規劃，逐年償還；稅改后的農業(yè)稅，建議采取依法依規清收。四是對興辦企業(yè)形成的負債，建議參照國有企業(yè)改制的政策進(jìn)行處理，屬于企業(yè)的債務(wù)從鄉村行政組織剝離，并依法實(shí)施破產(chǎn)、改制。另外，對人為新增債務(wù)實(shí)行行政首長(cháng)問(wèn)責制，堅決杜絕人為新增債務(wù)。
3、提高鄉村轉移支付規模
農稅改革后，盡管上級財政對鄉村給予了一定轉移支付，但很大程度上需要縣級財政給予補助，使本來(lái)就較為困難的縣級財政更加不堪重負。從當前的實(shí)際情況來(lái)看，村級組織維持基本運轉，每年約需5.8萬(wàn)元的經(jīng)費保障，目前實(shí)施的2.56萬(wàn)元補助標準還遠遠不夠。對此，建議國家在每年新增的支農資金中拿出部分比例，提高對鄉村的轉移支付，保證鄉村基本運轉，不發(fā)生新債。特別是計劃生育、綜治維穩、民政優(yōu)撫、文化教育、醫療衛生、廣播電視、農村經(jīng)管等社會(huì )事業(yè)，國家應出臺專(zhuān)門(mén)補助政策，徹底解決資金無(wú)來(lái)源的問(wèn)題。
4、積極推進(jìn)財政體制改革
加快建立財權與事權相匹配的財政體系，科學(xué)、公平、合理地劃分配套范圍。屬于公益性、政策新項目，如農村交通、水利、能源建設、化解農村義務(wù)教育債務(wù)等，建議減少或免除縣級配套部分。社會(huì )保障項目，如城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉低保等，建議提高統籌級次，由省一級統籌。
5、大力培植工業(yè)稅源
目前，財政困難地區的縣鄉財政趨于一體，村級經(jīng)費絕大部分也是由縣級財政保障。從長(cháng)遠來(lái)看，化解鄉村債務(wù)，歸根結底還是要發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大縣鄉財力。從**的實(shí)際情況看，歸根結底還是要加大招商引資力度，加快工業(yè)發(fā)展步伐。為此，我省可參照江西等省的做法，對工業(yè)用地的出讓金可實(shí)行減免，增強投資吸引力，擴大承接沿海產(chǎn)業(yè)轉移的優(yōu)勢。
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