關(guān)于推進(jìn)城鎮化進(jìn)程政策法律問(wèn)題調研報告
關(guān)于推進(jìn)城鎮化進(jìn)程政策法律問(wèn)題調研報告
最近隨市政協(xié)“推進(jìn)城鎮化進(jìn)程”課題組視察走訪(fǎng)了幾個(gè)縣（市）區，對我市推進(jìn)城鎮化進(jìn)程幾個(gè)有關(guān)政策法律的問(wèn)題，進(jìn)行調研探討�，F將情況匯報如下：
一、對推進(jìn)城鎮化進(jìn)程幾個(gè)有關(guān)政策法律問(wèn)題的分析
1、行政區劃制度存在嚴重缺陷。
目前行政區劃缺乏整合力度，本市兩區規模偏小，行政體制各自獨立，矛盾錯綜復雜，行政區劃規劃與城鎮規劃不相協(xié)調，造成“一城多府”、“城中有村”、“鄉中有城”，遲遲未被納入城鎮管理范疇。如三元區的城東鄉下轄村分列四個(gè)街道，梅列區的徐碧鄉下轄村分列三個(gè)街道。這主要是缺乏區域協(xié)調機制，相鄰地區各自為政、盲目競爭、事權、財權不夠明晰，區政府又職能不全，沒(méi)有土地、規劃、權責不配套，造成辦事效率低下，服務(wù)不到位。
2．土地管理制度的法律法規與政策容量存在矛盾。
一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權流轉政策與現行的土地法規有不相容之處，操作起來(lái)遇到法律規定的障礙。又如我國的憲法、土地法都規定城市市區的土地屬?lài)宜�，其土地使用權當然由國家進(jìn)行支配。而憲法、民法也規定了公民的私有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)受法律保護，任何單位、個(gè)人不得侵占或毀壞。兩者的權益保護效力均等。列東老街拆遷改造在列東村集體土地未征為國有就直接開(kāi)發(fā)，違反了重新修訂的土地管理法第十六條“在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地現狀、不得破壞土地的附著(zhù)物”的規定，就是極典型的有關(guān)政策法律問(wèn)題。二是土地征用補償費問(wèn)題。國家規定農村集體土地標準較低，與城鎮國有土地的補償費用及實(shí)際價(jià)值存在較大差距。農民的利益在現值上得不到彌補，在征地使用權流轉和置換上存在一些障礙。
3、土地利用與城鎮發(fā)展的矛盾。
一是城鎮發(fā)展面臨用地緊缺與耕地保護的問(wèn)題、十分突出，如何使農村土地轉為城市用地，在政策上急待解決。二是現行的用地政策限制了城鎮化進(jìn)程的健康發(fā)展�，F行的用地政策，實(shí)行的是一整套嚴格的現反，要求在行政區域內實(shí)行耕地的動(dòng)態(tài)占補平衡，但操作起來(lái)難度很大，往往制約了城鎮發(fā)展的空間。三是城市規劃與土地利用規劃不相協(xié)調。兩個(gè)規劃分屬兩個(gè)部門(mén)，由于職能各有側重，考慮問(wèn)題的角度不同，在規劃編制和實(shí)施過(guò)程中難以銜接，土地利用規劃不能對城市土地市場(chǎng)用地活動(dòng)進(jìn)行有效調節和控制。四是城鎮土地收益未真正用于城鎮基礎設施建設。土地不是再生資源，國家政策規定城鎮土地收益要用于基礎設施建設。事實(shí)上由于多種原因目前城鎮土地收益沒(méi)有真正用于城鎮基礎設施的建設。
4、城市房屋拆遷工作困難重重，進(jìn)展緩慢，已成為影響我市政治、社會(huì )穩定的一大因素，并且嚴重阻礙了推進(jìn)城鎮化進(jìn)程。
梅列區正在開(kāi)發(fā)的列東老街、龍崗小區、明輝花園等6片，三元區正在開(kāi)發(fā)的下洋花園和龍船巷兩片等都進(jìn)展緩慢、等待觀(guān)望。其中，列東老街應拆遷104尸，63戶(hù)不同意拆遷；下洋花園應96戶(hù)拆遷、6家單位拆遷，目前未拆83戶(hù)、單位4家；龍船巷應拆遷77戶(hù)，未拆遷1戶(hù)。主要反映：一是政府在舊城拆遷改造中，沒(méi)有正式批文，常以會(huì )議紀要代替行文，應規范并正式形成批文；二是市里缺乏強制拆遷手段，遇到釘子戶(hù)，委托的市拆遷公司力量較弱、力度不夠大；三是部分拆遷戶(hù)要價(jià)過(guò)高，異地安置的地塊無(wú)法滿(mǎn)足；四是拆遷難，難在手續不全，國有土地使用權批準辦法難變通。被拆遷戶(hù)則反映：補償安置方案不合理，補償費太低；計委超越權限批準立項，集體土地未征用為國有即進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)；拆遷許可證不合法；原老街一期開(kāi)發(fā)安置的房屋質(zhì)量差，采光、結構不好。由于開(kāi)發(fā)商未向政府交清土地出讓金，到今安置戶(hù)有的房產(chǎn)證、土地證尚未拿到；開(kāi)發(fā)商自恃特殊，對政府的依賴(lài)思想嚴重，不主動(dòng)與拆遷戶(hù)協(xié)商，不積極采取措施化解矛盾。
究其原因，隨著(zhù)改革的深入和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，現行《城市房屋拆遷管理條例》內不少規定已經(jīng)明顯不適應城市房屋拆遷工作的需要。條款上帶有濃重的計劃經(jīng)濟時(shí)期的痕跡，內容上存在著(zhù)局限性。主要有以下幾方面的問(wèn)題：
�、倩煜藝彝恋卣饔瞄_(kāi)發(fā)與商業(yè)土地開(kāi)發(fā)的兩種性質(zhì)，導致了《條例》中規定的條款模糊性，出現兩種性質(zhì)均可通用的條款，形成政企不分的弊端。
�、谡畢⑴c商業(yè)土地的拆遷工作，賦予了國家的強制力作后盾，服從于國家的需要，就會(huì )使人感到有“強拆強遷”之嫌。特別是在拆遷過(guò)程中，拆近單位或個(gè)人常打著(zhù)政府代理人的旗號進(jìn)行拆遷活動(dòng)，因為利益之間的關(guān)系，請求當地政府和法院、公安等部門(mén)參與拆遷活動(dòng)。一旦發(fā)生拆遷糾紛，就把解決問(wèn)題的責任推給政府，而被拆遷當事人也覺(jué)得由政府解決問(wèn)題更有辦法，政府不可能不管。拆遷矛盾轉化為政府與被拆遷人之間的關(guān)系。把政府、法院等部門(mén)變成了拆遷單位的一個(gè)前期工作部門(mén)，影響了人民政府的形象。另一方面使政府作出的房屋拆遷行政裁決的居間地位受到動(dòng)搖，裁決的公正性無(wú)法令人信服。
�、蹖Ρ徊疬w房屋的所有人的補償標準過(guò)低，房屋所有人的積極性不高，對拆遷房屋產(chǎn)生抵觸情緒。
�、馨仓梅绞絾我�，對房屋使用人僅規定了實(shí)物安置—種方式，導致了被安置房屋地點(diǎn)等的條件不滿(mǎn)。遲遲不搬遷，影響拆遷進(jìn)度。
�、輰�(hù)口因素作為確定安置面積的標準。在買(mǎi)踐中被一些人所利用，以謀取不正當的利益。
�、迣Σ疬w單位的拆遷補償安置資金運用缺乏有效的監管。有的拆遷人取得拆遷許可證后抽逃資金，導致安置房不能及時(shí)建設、補償安置資金不能及時(shí)到位的情況時(shí)有發(fā)生。
戶(hù)籍制度限制了人口的合理流動(dòng)。體制上城鄉分立的二元結構和嚴格的城市戶(hù)籍管理制度，是制約人口合理流動(dòng)的根本癥結。過(guò)分強調農民“離土不離鄉”、“進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城”，過(guò)多限制農民進(jìn)城的“門(mén)檻”。進(jìn)城農民在就業(yè)、社會(huì )保障等方面缺乏保障。教育、醫療等相關(guān)政策也不配套，造成城鄉居民權利的不平等。另一方面，由于現行的土地制度和農村計劃生育管理政策，農民不愿放棄擁有的土地、房租收益和生育上的“一胎半”優(yōu)惠，有的甚至出現回遷現象。導致農民進(jìn)城的推力不足。
二、為此，提出對策如下：
推進(jìn)城鎮化進(jìn)程的法制建設和政策調整問(wèn)題確實(shí)很多，其原因除了立法滯后之外，還田于我國歷文和現實(shí)的特點(diǎn)所決定的，不能奇希望一朝一夕就將這些問(wèn)題全部解決。應該看到，近年來(lái)，隨著(zhù)改革的深入和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，立法進(jìn)程加快了，國家許多政策都在相適應進(jìn)行調整，已經(jīng)從根本上改變無(wú)法可依的局面。針對上述分析，建議采取對策如下：
（一）提高推進(jìn)城鎮化進(jìn)程的戰略意識和法制意識；適時(shí)調整與發(fā)展要求不相適應的政策規定。
應把推進(jìn)城鎮化進(jìn)程作為總體戰略擺上突出位置，進(jìn)行超前研究，提出符合實(shí)際的發(fā)展方案和相關(guān)政策。對原有一些制約城城鎮化進(jìn)程的政策措施要及時(shí)加以調整，對與發(fā)展要求不相適應的政策規定要適時(shí)完善，對已經(jīng)出臺行之有效的具體措施要認真落實(shí)到位。從我市具體情況出發(fā)，突出解決城鄉“二元結構”的體制矛盾，加快制度創(chuàng )新。
（二）要妥善處理好推進(jìn)城鎮化進(jìn)程中全局與局部利益的矛盾。
一是城鎮化必須進(jìn)行必要的行政區劃的調整，這必然會(huì )涉及各方面利益的重新分配，就應處理好行政區域之間的全局利益和部門(mén)之間的局部利益，理順轄區群眾利益。二是城鎮化進(jìn)程涉及諸多部門(mén)的工作，既需要在政策上作較大調整，兼顧政策的協(xié)調性和配套完善，也需要加大本部門(mén)推進(jìn)城鎮化進(jìn)程的工作力度。
（三）要擺正土地管理與城鎮建設的關(guān)系。
推進(jìn)城鎮化進(jìn)程是黨中央、國務(wù)院作出的加快經(jīng)濟發(fā)展的重大決策之一。強化上地管理又是我國的三大基本國策之一，同時(shí)我國已形成了比較配套的城鎮建設和土地管理法規體系，但隨形勢的變化，也暴露出許多矛盾，所以應注意擺正和解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是土地利用規劃與城鎮發(fā)展規劃協(xié)調的問(wèn)題。如土地利用規劃中劃定的基本農田保護區有些在城鎮建設用地控制區內的，甚至在近期建設用地范圍的，就應協(xié)調好；二是土地管理與建設規劃管理步調要一致；三是城鎮土地收益要真正用于城鎮基礎設施建設；四是城鎮土地市場(chǎng)化運作要逐步規范，搞活土地資本運營(yíng)。要認真執行不久前剛頒布的《福建省國有土地使用權招標拍賣(mài)管理辦法》。
（四）規范房屋拆遷管理程序，促進(jìn)政府職能轉變。
新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》將于XX年11月1日起施行。主要有四個(gè)方面新的規定：一是取消了拆遷方式中的統一拆遷。目的是適應轉變政府職能的要求，把政府管理與市場(chǎng)主體剝離開(kāi)，政府要依法行政，管好政府該管的事情，建設單位要依法從事建設活動(dòng)；二是體現了政府對拆遷中屬于民事關(guān)系的行為，原則上不干預的原則。對于拆遷當事人之間的民事行為，應當根據雙方的協(xié)議，按照《民法通則》《合同法》等法律去規范；三是對于一些涉及拆遷當事人合法權益，可能影響社會(huì )穩定的問(wèn)題，增加了若干規定，要求戶(hù)屋拆遷管理部門(mén)加強管理；四是進(jìn)一步規范了拆遷的行政管理程序。
（五）深化改革，努力提高城市管理水平，俗話(huà)說(shuō)“三分建、七分管”建是基礎，管是關(guān)鍵。
因此，必須在抓好建設的同時(shí)下大力氣把城市管好。加強公安、工商、城建、衛生、環(huán)保、交通等各有關(guān)職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調，依法行政，公正執法；針對城區市容市貌、環(huán)境衛生、房地產(chǎn)、規劃管理等方面，制定可供操作的規定措施，規范城市管理行為；重點(diǎn)要在加強社區建設上下功夫，把經(jīng)營(yíng)的理念引進(jìn)城市管理中；用足用好國家和省、市政策，建立有利于推進(jìn)城鎮化進(jìn)程的集聚機制，如加快戶(hù)籍管理制度改革，實(shí)行積極的人口遷移政策，鼓勵和引導農村人口向城鎮聚居等。
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